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用法统领医改  

2015-12-29 08:42:00|  分类: 依法医改,依法办 |  标签: |举报 |字号 订阅

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在第十二届全国人大常委会第十八次会议上,高广生建议:目前卫生界缺少一部法律,要加快我国基本医疗卫生法的立法速度,为卫生改革提供法律保障。通过立法,明确公立医院公益性定位、政府对公立医院的支持义务和强度,科学制定分级诊疗制度和三级医疗网络等等。

长期以来,我与医改、与医院、与医生、与患者,都有着非常密切的接触,尤其在这几年的医改中,我深刻体会到:当前医改之难,医患关系之纠结,关键就是我们既没有一套完整的医疗卫生理论,也没有一系列行之有效的法律法规来支撑。因此,我们的思想反反复复,我们的论坛争争吵吵,我们的道路弯弯曲曲。即使我们知道医改进入深水区,可我们仍然在茫茫大海中打转。

大家也知道,医改这么多年了,我们有形形色色的方案,形形色色的试点,形形色色的模式,但是为什么还没有一个放之全国,甚至放之全省而皆准的模式呢?关键在一个,我们没有一个基本理论,更没有一个大法。早在医改元年,我就提出医改必须有法律保障;次年我又提出医改必须有人大监督;随后又提出,医改试点必须有评估,评估之后必须通过立法巩固下来,形成一个有法可依的格局,而不至于是今天的领导一句话,明天的领导又是另一句话,使得医改朝令夕改,无所适从。中央发号令,各省、各市,甚至各县、各镇都有自己的一套,杂乱无章……立法、依法,就是从顶层设计解决根本问题。

当前公立医院改革最主要的是解决公益性的问题,因为公益性就是公立医院之根本。然而,目前的公立医院还是真正意义上的公立医院吗?看看两组数据,大家就清楚了:截止2014年底,全国8677所政府办的公立医院长期负债合计2333亿元,其中地市以上医院占52%,区级医院占9%,县级医院占39%20092014年的6年间,全国财政医疗卫生支出累计4.06万亿元,而这一数值与同期的全国财政总支出69.15万亿元相较,占比为5.87%。所以,公立医院的公益性必须有法律来保障。

宪法是我国的根本大法、基本法,《医院法》、《医疗法》、《基本医疗卫生法》、《医师法》等等就是《宪法》的具体化,是我国法律体系的重要组成部分,是指引我国医疗卫生体系的建设,也是监督各级政府依法办医的法律依据。这些普通法律约束着你如何办医、如何行医,不管是政府办的公益性医院,还是企业或个人办的非营利或营利性医院。比如说,我们现在鼓励公私合作,欢迎社会资本参与公立医院的改革,但至于如何办,就必须有一个“说法”;又比如说,鼓励办“混合所有制的公立医院”(这种说法本身就没有法律基础),鼓励社会办医,用什么法律去保障?

PPP(公私合作伙伴关系)为例。PPP本来是解决政府在财政不足下提供公共服务的一种合作形式,也就是政府与社会资本在特定的范围内办“公共事业”,基本点在非营利。各国也都有很好的尝试,甚至联合国也利用PPP的原理发包给社会团体、企业,以支持欠发达地区和国家的公共事业。值得注意的是,他们都是在严格的法律框架下操作的。但是,我们国家并没有在别人成熟的法律基础上,结合中国的实际情况制定适合自己的法律框架。不仅如此,我们还错误地认为第一个“Ppublic)”是公立医院,因而忽视了政府的作用,甚至通过“公立医院”自负盈亏与资本方共同赢利。

目前,广东有两个正在进行中的PPP项目,一个是中信与汕尾市政府的合作,另一个是康美与怀集县政府的合作。如果按照经典的PPP理论,这两个项目是应该做得很好的,可他们有共同的致命伤,那就是都将“医疗”当作赢利点,甚至当做经济的增长点,都没有一个很好的法律文件约束双方的权利与义务。对于PPP,前人已经有了经验和教训,为何我们还要摸着石头过河,还要各种各样的试点呢?如果有《医院法》、《医疗法》等法律的指引与监督,情况又如何呢?

由此又说到医院管理。公立医院的管理也遇到了很多很多的难处,比如技术准入、机构准入、人员准入等,我们有没有法律可依呢?有!但是这些法律相较于现在医改提出的任务,又显得落后很多,如何去修正与补充呢,比如双向转诊、分级诊疗?为什么我们这些好主意难以实现呢?也是法的问题。比如说,一些成熟的、适宜的技术为什么要根据医院的等级来使用呢?基本药物制度为什么成为药品分级使用的制度呢?这些都导致了公立医院越做越大,医生、患者都往大医院跑,基层越来越薄弱。假如《医院法》、《医师法》、《医疗法》分别规定了机构与人员的权利与义务、技术的使用原则与范围等,那么如果想办医院,只要符合法律要求就可以办;如果想开展一项技术,只要专项技术是允许的,合格的医生在合格的机构使用就是合法的。

    法律就是一个统治工具,是全体国民意志的体现。当前,在提倡“政府引导、市场推动”的市场机制大环境下,医改无论如何改,都必须以法律为准绳。该立法的立法,该修法的要修法。医改多年了,立法、修法迫在眉睫!立法是决心,依法是信念。医改,我们不能再折腾了!
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